ЕврАзЮж № 3 (58) 2013
Международное право
Хлестов О.Н.
Российская доктрина международного права
В статье рассматриваются события, влияющие на международное право и тенденции его развития. Рассматриваются решения, принятые в рамках ООН о провозглашении верховенства права, в том числе и международного, в жизни мирового сообщества и во внутренних делах государств. Показана роль доктрины международного права во внешней и внутренней политике государства, в том числе России. Излагаются соображения о содержании российской доктрины международного права. |
Под доктриной международного права понимается система взглядов, теорий, которых придерживаются ученые, научные круги страны. Существуют также доктрины наиболее квалифицированных специалистов по международному праву и школы-взгляды группы ученых. Позиции отдельных ученых по той или иной проблеме международного права могут не совпадать. Но доктрина страны означает, что по основным принципиальным вопросам международного права, его сущности и значению подавляющее большинство юристов-международников страны придерживается общей позиции. Доктрины международного права являются вспомогательным источником международного права. В ст. 38 Статута Международного Суда ООН указывается, что он применяет их в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм.
Доктрины международного права были и существуют во многих развитых странах: США, европейских и других. Была такая доктрина и в СССР. Сложилась она уже и в России; отсутствие такой доктрины в стране, какой является Россия, означало бы духовную смерть нации.
Международно-правовая доктрина тесно связана с внешнеполитической доктриной государства, его внешней политикой и обычно отражает цели и задачи, которые оно осуществляет на международной арене. Международное право - единая система. Но в зависимости от характера внешней политики государства доктрина придает большее или меньшее значение тем или иным нормам международного права, а порой произвольно толкует их в угоду властным структурам государства. Поэтому между доктринами государств существуют определенные различия. Доктрина может быть прогрессивной, делая акцент на защите норм международного права, направленных на поддержание нормальных отношений между государствами, а иногда - оправдывает нарушения международного права, хотя это ведет к обострению международных отношений и вооруженным конфликтам. Прогрессивная доктрина оказывает позитивное воздействие на внешнюю политику государства, подталкивая его учитывать законные интересы всех членов мирового сообщества, чего требует международное право. Доктрина, признающая верховенство права, может способствовать демократическому развитию страны, поскольку внедрение прогрессивных международноправовых норм во внутреннее право оказывает благотворное воздействие.
Международное право создается и осуществляется государствами. Ученые лишь подсказывают, подталкивают государственные структуры к разработке соответствующих норм. Доктрина помогает разрабатывать международные договоры и резолюции международных организаций, новые правила международного общения, способствует формированию правового общественного мнения. «Доктрина, - пишет Б.М. Ашавский, - оказывает существенное воздействие на развитие международного права. Поддерживая основные принципы и нормы, выступая против отживших концепций, доктрина может внести значительный вклад в развитие международного права» .
Разработка норм международного права опирается на анализ процессов, происходящих на мировой арене. Если рассматривать, какие международные события, происходившие в последние 2-3 года, сильнее всего повлияли на международное право, то к ним прежде всего можно отнести события, происходившие на севере Африки (Египет, Ливия и др.) и в Сирии, а также признание мировым сообществом необходимости повышения роли и значения права, в том числе международного.
1. Север Африки и Сирия. В этом наиболее нестабильном, взрывоопасном районе мира, находящемся в состоянии войны (Израиль, Палестина), за последние 2-3 года произошли кардинальные изменения. Если их суммировать, то это насильственное, нелегитимное свержение законных правительств ряда стран - Египет, Тунис, Йемен, Ливия, вооруженная борьба в Сирии. Находившиеся там у власти правительства тоже приобрели ее лет 20-30 тому назад в результате переворотов, как это бывало во многих странах. Но за прошедшие годы они были признаны легитимными населением своей страны и мировым сообществом - с ними были установлены дипломатические и иные отношения, они представляли свои страны в ООН. После свержения правительств к власти пришли другие силы, группы населения, в частности исламские, в том числе и экстремистские. Район стал еще более взрывоопасным. Положение населения осложнилось, а в ряде случаев резко ухудшилось: гибель мирных жителей, тысячи беженцев, ухудшение экономического положения. Возросло негативное влияние этого района: усиление там позиций экстремистских сил может вести к распространению конфликтов и в других районах, например, в Западной Африке, в Средней Азии.
Проходившие на севере Африки и в Сирии события были результатом не только внутренней борьбы, но и иностранного вмешательства, которое порой играло решающую роль, например, в Ливии, Сирии. Если посмотреть на ситуацию в Сирии, то западные страны - США, Великобритания, Франция, ряд арабских стран, Турция всячески противодействуют борьбе законного правительства с оппозицией, стремящейся вооруженным путем свергнуть правительство: экономический бойкот, разрыв дипломатических и иных отношений. В то же время эти страны всячески поддерживают оппозицию, оказывая ей политическую, экономическую, информационную и военную помощь, в связи с чем оппозиция не соглашается ни с какими уступками, которые предлагает правительство Асада (новая конституция, выборы и т. п.). Главное обвинение, выдвигаемое против правительства Асада, - нарушение прав человека. В Сирии после того, как оппозиция начала военные действия против правительства, погибло (с марта 2011 г. до января 2013 г.) от 40 до 66 тыс. человек. Но там внутренний, немеждународный вооруженный конфликт, когда действуют не нормы международного права о защите прав человека, предназначенные для мирного времени, а гуманитарное право. Как показывает международный опыт, обычно в подобных конфликтах все противоборствующие стороны повинны в нарушении правил ведения военных действий - гуманитарного права. то же происходит и в Сирии: вооруженная оппозиция, использующая терроризм, также виновна в гибели мирных жителей, военнослужащих правительственных войск, полиции и других должностных лиц. А в случае победы оппозиции число жертв увеличится.
Пропагандистская кампания против правительства с обвинениями в нарушении прав человека используется лишь для оправдания незаконных действий западных стран. Они также несут ответственность за гибель мирного населения и нарушения прав человека в Сирии, т. к. оппозиция не идет на урегулирование ситуации мирным путем, опираясь на иностранную помощь. Что касается военных действий правительства Сирии против вооруженной оппозиции, то они правомерны. Это признается законным внутренним правом всех государств, в том числе и западных, а также международным правом: законная интервенция (пример: направление Францией в Мали вооруженных сил в январе 2013 г. по просьбе правительства этой страны для борьбы с вооруженными повстанцами , поддержка французов Великобританией, другими странами ЕС, некоторыми африканскими государствами, США. Все эти акции правомерны).
Из событий, происходящих на севере Африки и в Сирии, самым опасным является возрастание использования иностранного вмешательства для насильственного свержения законных правительств и замены их угодными для иностранных кругов. А это создает угрозу и для других регионов мира. Действия западных стран, особенно в Ливии и Сирии, являются грубейшим нарушением международного права: принципа невмешательства во внутренние дела государства (Устав ООН), суверенных прав народов определять государственное устройство и избирать правительство своей страны. Вмешательство западных стран в вооруженный конфликт в Сирии является также нарушением ст. 3 Дополнительного протокола № 2 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г., который запрещает вмешательство во внутренние и внешние дела государства, в котором происходит такой конфликт.
Позиция России в отношении Сирии, которая выгодно отличается от ее позиции по Ливии, совершенно иная, чем позиция западных стран. Россия, вместе с рядом других государств - Китаем, Индией, Бразилией, Ираном, - выступает за соблюдение международного права, против иностранного давления на законное правительство Сирии, против поддержки вооруженной оппозиции. Россия добивается, чтобы международное сообщество помогало противоборствующим сторонам прекратить военные действия и мирным путем, путем переговоров решить вопросы государственного устройства страны. Россия также предлагает сторонам свои добрые услуги, посредничество и другие подобные акции.
2. Признание мировым сообществом необходимости повышения роли и значения международного права. Нарушение норм международного права в ходе событий на севере Африки и в Сирии резко контрастирует с тем, что происходит в мировом сообществе. За последние 2-3 года по ряду направлений, и особенно в рамках ООН, резко возрастала тенденция признания важной роли и значения права, в том числе международного. В решениях ООН 2011 и 2012 гг. подчеркивалась важность верховенства международного права для мирного сосуществования государств, предотвращения вооруженных конфликтов и мирного разрешения споров, для защиты прав и свобод человека, экономического развития мирового сообщества и государств. Ассамблея заявила, что укрепление верховенства права должно быть определяющим в деятельности ООН, а также решила усилить координацию ее органов, разрабатывающих проблему верховенства права, с государствами и другими организациями. Было решено рассмотреть вопрос о верховенстве права на следующей - 68-й сессии Ассамблеи в 2013 г., Генеральному секретарю поручено представить доклад о деятельности ООН в этой сфере, а государствам - свои соображения о развитии принципа верховенства права, в том числе относительно мирного урегулирования международных споров.
Россия поддерживает указанную линию в ООН, что, в частности, видно из выступлений Министра иностранных дел С.В. Лаврова в Совете Безопасности ООН 26 сентября 2012 г. и на сессии Генеральной Ассамблеи ООН 28 сентября 2012 г. Такая позиция России в ООН, защита международного права в ходе событий в Сирии совпадают с заявлениями руководителей нашего государства. Выступая 26 сентября 2012 г. на церемонии вручения верительных грамот послами 21 страны, Президент В. Путин заявил: «Верховенство права должно быть обеспечено на международной арене точно так же, как и внутри государства. Без опоры на международное право невозможно вести дела в современном мире».
В свете этих событий России целесообразно занимать более активную позицию в отношении международного права, быть знаменосцем в борьбе за его развитие и соблюдение.
Это право сформировалось после Второй мировой войны при подъеме демократических сил, сложившемся в ходе борьбы против фашизма, является демократическим, прогрессивным, создает правовую базу для развития нормальных отношений между всеми государствами, ограничивает произвол мощных держав. СССР внес решающий вклад в создание Устава ООН, в развитие международного права; был инициатором разработки ряда важнейших международно-правовых документов: Декларации 1960 г. о ликвидации колониализма, определения агрессии, утвержденного резолюцией 3314 (XXIX) Генеральной Ассамблеи в 1974 г., хельсинских документов 1975 г., активно поддерживал предложение Чехословакии о разработке Декларации принципов международного права (1970 г.).
Россия, как государство-продолжатель СССР, пользуется широкими правами, являясь постоянным членом Совета Безопасности ООН. Современное международное право отвечает национальным интересам России. Основные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. При коллизии между нормой внутреннего права и нормой ратифицированного договора России приоритет имеет норма договора (п. 4 ст. 15 Конституции РФ).
Конечно, наивно идеализировать международное право: оно нарушается так же, как и внутреннее право. Обстановка на международной арене часто определяется соотношением военно-экономического потенциала государств. Но идеологические факторы, особенно международное право, имеют огромное значение. Многие государства, в том числе латиноамериканские, активно используют его для защиты своих интересов от давления со стороны США. В связи с процессами глобализации и интеграции роль международного права будет возрастать. Поскольку количество споров, противоречий будет увеличиваться, мирные средства их разрешения - добрые услуги, посредничество, арбитраж будут играть все более важную роль. России выгодно быть лидером в борьбе за развитие и соблюдение международного права. Эту работу целесообразно усилить по линии всех органов власти - исполнительной, законодательной и судебной: например, обращения Государственной Думы к парламентам других стран по вопросам международного права. Россия обладает для этого достаточным интеллектуальным потенциалом; создание же, например, в Думе группы, которая занималась бы разработкой предложений по международному праву, включая публикацию докладов о соблюдении государствами международного права, потребовало бы незначительных средств. Активизация России в области международного права способствовала бы также демократическому развитию страны.
В связи с этим возникает вопрос, какую роль в этом процессе может играть российская наука международного права, российская доктрина? Как уже отмечалось, доктрина международного права страны может влиять позитивно или негативно на внешнюю политику государства, да и на регулирование правоотношений внутри страны. В этих условиях наша держава, население страны заинтересованы в том, чтобы российская доктрина международного права была прогрессивной, положительно воздействовала на внешнюю и внутреннюю политику РФ, на позиции ученых других стран, с которыми российские ученые поддерживают довольно широкие контакты, на доктрины международного права других государств.
Какова же доктрина международного права России и как ее можно сформулировать?
Доктрина страны слагается из целого ряда факторов - мнения ученых, излагаемые в различных публикациях, на конференциях, в диссертациях, доктрины наиболее видных специалистов, учебные пособия по международному праву, учебники и мнения научных институтов, кафедр международного права и редакции журналов (а в России их несколько десятков), мнения общественных научных организаций: союзы и ассоциации юристов и, в особенности, Российская ассоциация международного права, насчитывающая свыше 1000 членов, а также ряда других организаций, например, Ассоциация содействия ООН, движение «За укрепление демократического мирового правопорядка и в поддержку ООН». Анализ этого огромного массива данных, выделение общих подходов к тем или иным проблемам международного права позволяет сделать вывод об отношении доктрины страны к международному праву: какие его основные положения и тенденции поддерживаются, что отрицается.
Формулирование российской доктрины требует осторожного, взвешенного подхода. В международном праве существует около 20 отраслей со значительным количеством норм, по которым может быть больше расхождений, чем по основным принципам международного права, его существа. Поэтому формулирование российской доктрины целесообразно начинать с основных принципиальных положений. Прежде всего нельзя не отметить, что хотя в России иной общественный строй и государственное устройство, чем было в СССР, некоторые положения советской доктрины международного права вошли в российскую доктрину. Если суммировать ее положения по некоторым основным вопросам международного права, тенденциям его развития, то они выглядят следующим образом.
1. Признание верховенства международного права в международных и внутригосударственных отношениях. Российская доктрина поддерживает эту линию и выступает за ее претворение в жизнь. Законодательство всех стран должно признавать такое верховенство и предусматривать, что в случае расхождения между нормой внутреннего права и нормой договора страны применяется норма договора (ряд законодательных актов СССР - основы гражданского права 1961 г. и около 10 других предусматривали это). Эта точка зрения доктрины совпадает с официальной позицией нашего государства, опирающейся на п. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Раздающиеся порой голоса, главным образом политологов, о том, что международное право «умерло», не действует (особенно после таких событий, как вооруженное нападение стран НАТО на Югославию), не находят поддержки в нашей доктрине.
2. Соблюдение международных обязательств, Устава ООН, международных договоров.
Российская доктрина выступает за соблюдение этого основного принципа международного права. Официальная позиция России как постоянного члена Совета Безопасности ООН - поддержка этого принципа, тем более, что Россия является участником Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров, которая обязывает ее участников соблюдать международные договоры и запрещает изменять содержащиеся в них обязательства односторонними внутренними актами. Что касается осуществления этого принципа на практике как Россией, так и другими странами, необходимо, чтобы российская доктрина играла более активную роль, выступая за соблюдение этого принципа. Свежий пример: так называемый «антимагнитский» закон об отказе России выполнять с 1 января 2013 г. Соглашение, заключенное с США 13 июля 2011 г. об усыновлении гражданами США детей в России, а российскими - детей в США, о процедуре такого усыновления и контроле за исполнением Соглашения. Но можно ожидать, что указанное Соглашение, а оно прекратит свое действие в связи с денонсацией его Россией лишь с 1 января 2014 г., будет осуществляться в этом году, т. к. согласно п. 4 ст. 15 Конституции, если норма внутреннего права противоречит норме договора, то применяется норма договора.
3. Запрещение применения вооруженной силы, кроме права на самооборону в случае вооруженного нападения.
Российская доктрина поддерживает этот принцип и выступает за его соблюдение. Она также признает, что право на самооборону возникает у государства и в случае масштабного террористического нападения на него.
Российская доктрина выступает за уважение суверенного права народов определять свой общественный строй, государственное устройство и избирать правительство, а также за соблюдение принципа мирного сосуществования государств вне зависимости от их общественного строя и государственного устройства. так называемая «гуманитарная интервенция» - использование государством вооруженной силы для защиты прав человека в другой державе без согласия ее правительства - рассматривается как незаконная и недопустимая . Столь же негативно оценивается оказание иностранной помощи, в том числе военной, оппозиции, ведущей вооруженную борьбу против правительства.
Российская доктрина положительно оценивает рассмотрение и урегулирование Советом Безопасности ООН вооруженных конфликтов немеждународного характера (внутренних); в Уставе ООН предусмотрено рассмотрение только межгосударственных конфликтов. Когда в послевоенный период возникали межгосударственные локальные вооруженные конфликты, а их было около 30, российские ученые, как правило, негативно оценивали нарушения международного права, происходившие в этом случае.
4. Повышение роли мирных средств разрешения международных споров и противоречий. Российская доктрина придает большое значение использованию таких средств и выступает за расширение их применения, особенно переговоров, посредничества, добрых услуг, арбитража. В связи с вступлением в ВтО, где широко используется арбитраж, российским юристам предстоит определить, как можно использовать арбитражную процедуру и в других сферах отношений, кроме тех, которые охватывает ВтО. Что касается Международного Суда ООН, то признавая его значение как важного органа для разрешения международных споров, в отношении признания Россией обязательной юрисдикции Суда высказываются разные мнения: как за, так и против. При этом, как правило, ссылаются на то, что СССР, а теперь Россия признает обязательную юрисдикцию Суда по ограниченному числу международных договоров (порядка 20).
5. Защита прав человека. Одно из важных направлений развития международного права - совершенствование норм о защите прав человека и их соблюдение. В этой связи в ООН, в частности, разрабатывается программа, именуемая «Ответственность за защиту прав человека». Российская доктрина исходит из того, что ныне, после заключения более чем 60 договоров о международном сотрудничестве для защиты прав человека и создания в этих целях ряда международных органов, в том числе в ООН, правовое положение населения не внутренняя проблема, как это было ранее, а международная. Российская доктрина, в отличие от западных стран, всегда выступала за то, чтобы социальные и экономические права защищались так же, как политические и гражданские. Вопрос о правах человека - острый, политический, часто используется некоторыми странами, в первую очередь США, как инструмент для достижения их внешнеполитических целей. Российская доктрина признает право участников договоров о защите прав человека наблюдать за выполнением ими договора. В этой связи нельзя не отметить, что США так и не стали участником ряда таких договоров; например, Пакт об экономических и социальных правах 1966 г., Факультативный протокол 1966 г. к Пакту о политических и гражданских правах, по которому его участники должны представлять отчеты о выполнении Пакта.
Российская доктрина поддерживает линию Совета Безопасности ООН на рассмотрение и прекращение массовых нарушений прав человека как подпадающих под главу VII Устава ООН. Она также выступает за соблюдение гуманитарного права во время межгосударственных и немеждународных вооруженных конфликтов. Российские ученые, научные круги могли бы более активно выступать за соблюдение международных договоров о защите прав человека, поскольку это отвечает интересам населения всех стран.
Из изложенного вытекает, что российская доктрина международного права является прогрессивной. Во многом она совпадает с официальной позицией нашей страны. Она может оказывать положительное воздействие на внешнюю и внутреннюю политику России, на международные отношения. Задача российских ученых, научной общественности - формулировать позицию российской доктрины как по основным принципиальным проблемам и тенденциям развития международного права, так и по его отраслям. Кроме того, важно разрабатывать предложения, которые способствовали бы осуществлению принципа верховенства международного права. Одной из главных задач является широкое информирование властных структур России, неправительственных кругов, осуществляющих зарубежные связи, о международном праве и необходимости его более эффективного использования.